Proposta de renegociação de dívidas dos estados retorna ao Senado

O Plenário do Senado deve discutir nesta semana, o substitutivo ao PLP 21/2024, que propõe a criação de um novo programa federal para que estados e o Distrito Federal possam renegociar dívidas com a União e pagar os débitos em até 30 anos e com juros menores. A matéria já tinha sido aprovada pelo Senado em agosto, mas sofreu alterações durante votação na Câmara.

Agora os senadores devem decidir se acatam ou não as sugestões dos deputados federais.

"A Câmara fez o seu trabalho, apreciou o trabalho do Senado, que é a Casa iniciadora desse projeto, que agora retorna ao Senado, e nós pretendemos na próxima terça-feira [17] fazer essa apreciação", declarou Rodrigo Pacheco em entrevista à imprensa na última semana . Ele é o autor do projeto original.

As dívidas estaduais somam atualmente mais de R$ 765 bilhões — a maior parte, cerca de 90%, diz respeito a quatro estados: Goiás, Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

Em contrapartida ao alívio nas contas, a proposta determina que os estados terão de entregar à União alguns de seus bens e priorizar mais investimentos em áreas como educação, saneamento e segurança. Também será criado um novo fundo federal para compensar os estados menos endividados.  

De acordo com o texto, os estados terão até 31 de dezembro de 2025 para pedir adesão ao Programa de Pleno Pagamento de Dívidas dos Estados (Propag). Após a adesão ser homologada e a dívida consolidada, poderão optar por pagar uma entrada para diminuir os juros reais incidentes com uma combinação de obrigações. Em todos os casos, há correção monetária pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).

Além disso, o texto propõe que os estados que aderirem ao Propag limitem o crescimento de suas despesas primárias conforme o que é previsto no arcabouço fiscal (Lei Complementar 200/2023).

Alterações 
Entre as mudanças promovidas no texto pela Câmara estão: regras especiais para Estados em calamidade; a definição de que a adesão ao Propag não implicará o desligamento do Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal ou do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal; e que haverá regulamentação do Ministério da Fazenda para a atualização de valores devidos à União.

A nova redação também define como será operacionalizada a amortização extraordinária da dívida com recursos de fluxos de recebíveis do Estado junto à União. Na nova sistemática apresentada pelos deputados, não há transação patrimonial no primeiro momento, apenas uma definição de valores para servirem de referência para a aplicação das taxas e prazos. As operações patrimoniais só ocorrerão no futuro, devendo ser acompanhadas de registros em contas gráficas para fins de controle.

Além disso, as mudanças estenderam o prazo de adesão de 120 dias para até 31 de dezembro de 2025. E trazem também procedimentos relacionados à cobrança da dívida, que passará a ser atualizada mensalmente pela inflação do período imediatamente anterior — e passará a ser paga todo dia 15.

O novo texto explicita que, se houver um evento de calamidade (quando há postergação de dívida com a União) ou um estado entrar no Regime de Recuperação Fiscal (quando há redução extraordinária da dívida com a União), os aportes ao Fundo de Equalização Fiscal ficam suspensos.

Taxa de juros
O texto aprovado na Câmara reduz a taxa atual (IPCA + 4% ao ano) para IPCA + 2% ao ano, sendo possível a diminuição adicional dos juros reais se cumpridos determinados requisitos de investimento e alocação no Fundo de Equalização Federativa (que será criado para realizar investimentos, principalmente no ensino técnico profissionalizante).

Uma das combinações permite juro zero, entrada de 20%, aporte ao fundo de 2% da dívida consolidada no momento do depósito e 2% de investimentos no ano.

Com os mesmos juros iguais a zero e entrada, poderá haver contribuição ao fundo de 1% e investimentos de 1,5%.

No caso de juros de 1%, para a entrada de 20% serão exigidos contribuição ao fundo de 1% e investimentos de 1,5%; com os mesmos juros e entrada de 10%, o estado terá de colocar no fundo 1,5% e investir 0,5%.

No caso de juros de 2% ao ano e entrada de 10%, o fundo terá depósitos de 1,5% e a aplicação será de 1%.

No entanto, da forma como o texto foi redigido, as combinações entre juros e aportes ao fundo são diferentes em outra parte do texto, cuja redação é limitada a um número menor de combinações.

Educação profissional
De acordo com o texto, o Fundo de Equalização Federal receberá parte dos recursos economizados com o desconto de juros da renegociação, para investimentos em todos os estados e no Distrito Federal. Outra parte do dinheiro poderá ser integralmente aplicada em investimentos no próprio estado, em vez de ser pago como juros da dívida à União. 

Os deputados preservaram a destinação de 60%, no mínimo, do dinheiro destinado ao fundo de educação profissional e técnica, enquanto o estado não alcançar as metas de educação profissional técnica de nível médio definidas no Plano Nacional de Educação (PNE), cuja vigência foi prorrogada até 31 de dezembro de 2025.

No entanto, se aprovado pelo Executivo federal, o estado que demonstrar impossibilidade técnica e operacional de aplicação desses 60% em educação profissional poderá manter um mínimo de 30%.

Além de o dinheiro poder ser usado em obras, equipamentos e material permanente, incluídos sistemas de informação, o estado poderá gastar em despesas correntes e de pessoal a fim de aumentar as matrículas para atingir as metas.

Uma vez atingidas as metas, o estado poderá direcionar esses 60% do montante de investimentos às outras finalidades previstas, para as quais os outros 40% já estão liberados. Nesse ponto, o texto da Câmara acrescenta dispositivo possibilitando que não sejam pagas as parcelas devidas ao fundo de equalização.

As finalidades são: infraestrutura para universalização do ensino infantil e educação em tempo integral, universidades estaduais, administração fazendária, infraestrutura de saneamento, habitação, adaptação às mudanças climáticas, transportes ou segurança pública. 

Entretanto, o texto não prevê sanções ou condicionantes para o estado quanto à manutenção das matrículas e dos investimentos em educação profissional depois de atingidas as metas.

Se o estado não cumprir os investimentos mínimos em educação profissional (60% ou 30%, conforme o caso), terá de colocar a diferença a menor no fundo criado para pagar a poupança de estímulo à conclusão do ensino médio (programa Pé de Meia). Se não fizer isso, o estado perderá a aplicação de juros menores e serão aplicados juros reais de 4% ao ano desde a data do atraso.

Recuperação fiscal
Para os estados que ingressaram no Regime de Recuperação Fiscal até 31 de dezembro de 2024 e aderirem ao Propag até 31 de dezembro de 2025, o projeto permite o pagamento do parcelamento em valores graduais por quatro anos. A partir do quinto ano, as prestações terão valor cheio, e a diferença do que deixou de ser pago no período será incorporada ao saldo devedor dos contratos de dívida a partir desse ano, com atualização pelos encargos financeiros contratuais renegociados.

Já o Rio Grande do Sul, por enquanto o único estado amparado por decreto de calamidade pública aprovado no Congresso, manterá as obrigações e prerrogativas concedidas pela Lei Complementar 206, de 2024, que suspendeu os pagamentos de sua dívida por três anos, e o incremento gradual de prestações valerá depois desse período.

Os outros estados no regime de recuperação fiscal são Rio de Janeiro e Goiás. Minas Gerais está em processo de adesão.

Dívidas de estados a serem pagas pela União
Outra novidade no texto que veio da Câmara é o dispositivo que define que a União deverá pagar dívidas em nome dos estados relativas a empréstimos bancários (inclusive com bancos multilaterais, como Bird e BID) com garantia federal contratados antes da adesão do ente federado ao Regime de Recuperação Fiscal (RFF). As contragarantias devidas pelo estado serão pagas à União dentro do parcelamento progressivo. Já o saldo entrará no refinanciamento do Propag.

Também durante a aplicação das parcelas progressivas, os estados que estão no RRF não precisarão diminuir despesas de pessoal se o limite for ultrapassado ou seguir limites e proibições da Lei de Responsabilidade Fiscal para obter novos empréstimos, contanto que sejam para pagar despesas listadas na lei do regime, como para:

programa de desligamento voluntário de pessoal;
auditoria do sistema de processamento da folha de pagamento de ativos e inativos;
reestruturação de dívidas ou pagamento de passivos;
modernização da administração fazendária;
antecipação de receita da venda de estatais; e
ações de enfrentamento e mitigação dos danos decorrentes de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional.

Calamidade
O texto concede novos benefícios para estados com decreto de calamidade pública (por enquanto, só o Rio Grande do Sul):

manutenção de obrigações e prerrogativas da Lei Complementar 206/2024, sobre suspensão da dívida, por três anos;
parcelas do refinanciamento aumentadas gradualmente;
dispensa de pagamento dos aportes ao Fundo de Equalização Fiscal.

Adicionalmente, por três anos após o reconhecimento da calamidade pública pelo Congresso Nacional, o que o estado deixou de pagar com essas regras será direcionado a um fundo criado especificamente para enfrentar a calamidade pública.

Limitação de despesas
De forma semelhante ao novo regime fiscal da União, os estados que aderirem ao Propag deverão limitar, por dez anos, o crescimento das despesas primárias à variação do IPCA.

A cada ano, as receitas do orçamento não poderão crescer se no ano anterior não tiver ocorrido aumento real de receita primária e o resultado orçamentário tiver sido negativo.

Se o estado, no ano anterior, tiver apurado resultado orçamentário negativo, o crescimento real de receita primária será de 50% da variação positiva no período.

Caso o estado obtenha resultado orçamentário positivo, o crescimento de receita primária será de 70% da variação real desse tipo de receita.

Diferentemente do texto do Senado, a referência a resultado orçamentário não é a mesma coisa que resultado primário, que envolve apenas despesas e receitas não financeiras.

No cálculo, ficam de fora as despesas bancadas com:

recursos do Fundo de Equalização Federativa;
investimentos ligados à redução de taxas de juros;
transferências vinculadas da União;
saúde e educação até o piso constitucional;
fundos especiais do Judiciário, do Legislativo, de tribunais de contas estaduais e municipais, da Defensoria Pública, do Ministério Público estadual, das Procuradorias-Gerais dos estados e das secretarias de Fazenda; e
de outras fontes de recursos definidas em ato do Executivo federal.

Atraso ou desligamento
O projeto proíbe os estados que aderirem ao Propag de contratarem novas operações de crédito para pagar as parcelas, sob pena de desligamento.

Outra hipótese de desligamento é quando houver atraso de pagamento de três parcelas consecutivas ou seis parcelas não consecutivas durante a vigência do refinanciamento. O texto do Senado previa seis parcelas dentro de 36 meses.

Nessas situações, o saldo devedor e o valor das prestações serão recalculados pelos parâmetros anteriores ao Propag.

Fundo para investimentos
O texto também prevê que os depósitos feitos pelos estados no Fundo de Equalização Federativa para participarem do Propag deverão ser utilizados, por exemplo, para projetos de aumento de produtividade, enfrentamento das mudanças climáticas e melhoria da infraestrutura, da segurança pública e da educação relacionada à formação profissional da população.

As ações beneficiadas são as mesmas vinculadas ao juro real menor, inclusive com reserva de 60% ou 30% para educação profissional no ensino médio.

Já a distribuição obedecerá a dois critérios:

20% distribuídos proporcionalmente ao inverso da relação dívida consolidada/receita corrente líquida com base em dados no ano anterior ao do rateio; e
80% distribuídos segundo os coeficientes no Fundo de Participação dos Estados (FPE) válidos para o exercício corrente da distribuição.
Dessa forma, na parcela de 20%, quanto menor a dívida em relação à receita, maior o valor a receber por determinado estado.

Outra novidade do texto é a reserva de 10% dos recursos para garantir empréstimos dos estados.